Pregão Eletrônico Nº 149/2020

• Objeto
  Registro de Preços para futura contratação de empresa para prestação de serviços continuados de limpeza, conservação e asseio, com fornecimento de mão de obra, materiais, equipamentos e insumos necessários.    
• Data de abertura
  15/12/2020 às 09:00
• Servidor Responsável
  CRISTINA DE OLIVEIRA BARBOSA
• Orgão Requisitante
  Agência Municipal de Regulação de Serviços Delegados
• Status
  Suspensa

Solicitante

• Nome
  Sindicato das Empresas de Asseio e Conservação, Limpeza Urbana, Terceirização e Prestação de Serviços do Estado de Alagoas - SEAC/AL

Pedido de Impugnação

• Assunto
  IMPUGNAÇÃO
• Descrição
  À ARSER – Agência Municipal de Regulação de Serviços Delegados
  COMISSÃO PERMANTENTE DE LICITAÇÃO/ARSER
  
  
  
  
  EMENTA: IMPUGNAÇÃO. EDITAL DE PREGÃO ELETRÔNICO (SRP) Nº 149/2020-CPL/ARSER.
  
  
  
  
  O SINDICATO DAS EMPRESAS DE ASSEIO E CONSERVAÇÃO, LIMPEZA URBANA, TERCEIRIZAÇÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DO ESTADO DE ALAGOAS – SEAC/AL, inscrito no CNPJ sob o Nº 24.256.042/0001-56, estabelecido na Av. Humberto Mendes, Nº 796, Sala 14 – Poço – Maceió/AL, Fone/Fax (82) 3221-1473, e-mail: alagoas.seac@gmail.com, vem, através de seu Diretor Presidente, apresentar IMPUGNAÇÃO ao Edital de Licitação em epígrafe, pelos fundamentos de fato e de direito que passa a aduzir.
  
  
  DA TEMPESTIVIDADE
  
  Em consonância com o item 7.3 do Edital, o prazo decadencial para apresentação de Impugnação é o terceiro dia útil à data da sessão pública. Considerando-se que este se encontra fixada no dia 15.12.2020, registra-se a tempestividade que abriga o presente expediente impugnatório. Sendo assim, por consequência, resta cogente o seu devido conhecimento/recebimento por parte desta respeitável Comissão de Licitação, nos termos do Edital e da legislação pertinente à matéria.
  
  
  DOS FUNDAMENTOS À IMPUGNAÇÃO
  
  1) Da Frustração do Caráter Competitivo
  
  De acordo com os preceitos legais e doutrinários sobre a matéria, o objetivo da licitação é a seleção da proposta mais vantajosa para a administração. No caso em tela, trata-se de certame que tem como critério de julgamento o menor preço. Sendo assim, quanto maior o número de empresas participantes da competição, maiores as chances de o Município alcançar a esperada vantagem econômica. Para que este objetivo seja alcançado, a legislação pertinente à matéria veda a inclusão de condições que restrinjam o caráter competitivo da licitação.
  
  In casu, o Edital estima a contratação de 1530 (mil quinhentos e trinta) profissionais para os serviços de limpeza, conservação e asseio para atender aos órgãos e entidades que compõem a Prefeitura de Maceió, em um eventual contrato com prazo inicial de 20 (vinte) meses. Também em estimativa, aponta como custo à contratação o valor de R$ 119.864.780,59 (cento e dezenove milhões oitocentos e sessenta e quatro mil setecentos e oitenta reais e cinquenta e nove centavos). Todos estes condicionantes restringem o caráter competitivo e terminam por frustrar o objetivo da licitação que deve ser, repito, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração.
  
  Analisemos.
  
  A ser considerado o quantitativo global na maneira prevista no Edital, apenas poderão participar do certame empresas que possuam atestado de capacidade técnica com o registro de 765 (setecentos e sessenta e cinco) funcionários. De acordo com o que se encontra previsto no item 22.3 “c” do Termo de Referência, é condição de habilitação a apresentação de atestados de capacidade técnica registrando pelo menos 50% do total a ser contratado. Ou seja, considerando-se o quantitativo global estimado, alcança-se o número de 765.
  
  No mesmo quadrante, além de ser impactado pelo quantitativo global de 1530, o valor estimado à contratação também é encarecido pela previsão contratual de 20 meses. Em obediência ao que preconiza o art. 57 da Lei Federal 8.666/93, a praxe administrativa leva ao prazo contratual de 12 meses, justamente o período que dura o orçamento da administração. Não é usual o prazo de 20 meses para o termo inicial de um contrato administrativo. Esta previsão contida no Edital, apesar de encontrar algum eco na doutrina, não possui nenhuma justificativa plausível no caso em tele e, indubitavelmente, apenas serve a frustrar o caráter competitivo da licitação.
  
  Ao registrar o custo estimado à contratação impactado pela maneira global e pelo prazo não usual de 20 meses à eventual contratação, alcança-se a quantia de R$ 119.864.780,59. Sendo assim, em obediência à previsão contida no item 22.2 “c” do Termo de Referência, apenas empresas com patrimônio líquido de R$ 11.986.478,05 (onze milhões novecentos e oitenta e seis mil quatrocentos e setenta e oito reais e cinco centavos) poderão participar do certame. De igual forma, de acordo com o item 22.2 “b”, a licitante deverá possuir um capital circulante líquido ou um capital de giro de, no mínimo, R$ 19.969.472,44 (dezenove milhões novecentos e sessenta e nove mil quatrocentos e setenta e dois reais e quarenta e quatro centavos).
  
  É inegável que todos estes impositivos restringem e frustram o caráter competitivo da licitação na medida em que, diretamente, excluem a participação da grande maioria das empresas pertencentes a este ramo de atividade econômica. Enquanto entidade sindical representativa da classe patronal, registra-se que, em sua esmagadora maioria, as empresas do Estado de Alagoas estariam sumariamente excluídas do certame.
  
  Porém, por determinação legal, é vedado ao agente público incluir cláusulas ou condições que restrinjam ou frustrem o caráter competitivo da licitação. Vejamos o que diz a Lei Federal Nº 8.666/93:
  
  Art. 3º (...)
  § 1o É vedado aos agentes públicos:
  I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991;
  
  Com o escopo de garantir a proposta mais vantajosa à administração, o Decreto Municipal Nº 7.496/2013 não pode ser ignorado por esta r. Comissão de Licitação. Em termos claros e precisos, o normativo assevera que:
  
  Art. 8º O órgão gerenciador ou a Diretoria de Licitações/SMF poderá dividir a quantidade total do item em lotes, quando técnica e economicamente viável, para possibilitar maior competitividade, observada a quantidade mínima, o prazo e o local de entrega ou de prestação dos serviços.
  § 1º No caso de serviços, a divisão se dará em função da unidade de medida adotada para aferição dos produtos e resultados, e será observada a demanda específica de cada órgão ou entidade participante do certame.
  
  No caso em tela, não existe justificativa plausível para que a licitação seja realizada em lote único, especialmente considerando o §1º do art. 8º do citado Decreto Municipal. Considerando-se que o objeto da licitação são serviços, há claramente a possibilidade de divisão em lotes sendo observada a demanda específica de cada entidade participante. Esta divisão, decerto, aumentaria sobremaneira a quantidade de empresas participantes da competição e, sem sobra de dúvidas, alcançar-se-ia o que deve ser o objetivo principal da licitação: escolha da proposta mais vantajosa para a administração.
  
  Ademais, cabe ressaltar que as cominações legais, jurisprudenciais e doutrinárias adequáveis à matéria pugnam pela divisibilidade do objeto da licitação em situações semelhantes ao Edital sob comento. Vejamos:
  
  Lei Federal Nº 8.666/93
  
  Art. 23 (...)
  § 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
  
  
  Tribunal de Contas da União – SÚMULA 247
  
  É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
  
  "ampliar a competitividade no âmbito do mesmo procedimento licitatório, destinado à compra da integralidade do objeto. A ampliação adviria da possibilidade de cada licitante apresentar-se ao certame para cotar quantidades parciais do objeto, na expectativa de que tal participação formasse mosaico mais variado de cotações de preço, barateando a compra, de um lado, e proporcionando maior acesso ao certame a empresas de menor porte, de outro (...) existindo a possibilidade de parcelamento do objeto, esse é dever da Administração, sob pena de descumprir princípios específicos da licitação, tal como o da competitividade. (...) o fracionamento conduz à licitação e contratação de objetos de menor dimensão quantitativa, qualitativa e econômica. Isso aumenta o número de pessoas em condições de disputar a contratação, inclusive pela redução dos requisitos de habilitação (que serão proporcionados à dimensão dos lotes). Trata-se não apenas de realizar o princípio da isonomia, mas da própria eficiência". (PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 6.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.)
  
  
  Sendo assim, impugna-se o Edital também neste aspecto requerendo-se as reformas necessárias para que sejam atendidos os ditames preconizados pelo §1º do art. 8º do citado Decreto Municipal, pelo art. 23, §1º da Lei Federal Nº 8.666/93, pela Súmula 247 do Tribunal de Contas de União bem como das cominações doutrinárias a respeito da matéria. Pleiteia-se, na forma do pedido final.
  
  
  2) Da Etapa Competitiva
  Mais um ponto a ser impugnado se refere aos procedimentos previstos no Edital em relação à Etapa Competitiva do certame sob comento. Prevista no item 11 do instrumento convocatório, claramente, não reflete as determinações contidas no Decreto Municipal Nº 6.417/2004, Anexo II. Vejamos o que preconiza o normativo em relação aos procedimentos a serem adotados nesta etapa.
  
  Art. 7º (...)
  VIII – aberta a etapa competitiva, será considerado como primeiro lance a proposta inicial de menor valor apresentada. Em seguida os licitantes poderão encaminhar lances exclusivamente por meio do sistema eletrônico, sendo o licitante imediatamente informado do seu recebimento e respectivo horário de registro e valor;
  IX – os licitantes poderão oferecer lances sucessivos, observado o horário fixado e as regras de aceitação;
  X – só serão aceitos lances cujos valores forem inferiores ao último que tenha sido anteriormente registrado no sistema;
  XI – não serão aceitos dois lances ou mais lances de mesmo valor, prevalecendo aquele que for recebido e registrado em primeiro lugar;
  XII – durante o transcurso da sessão pública, os licitantes serão informados, em tempo real, do valor do menor lance registrado que tenha sido apresentado pelos demais licitantes, vedada a identificação do detentor do lance;
  XIII – a etapa de lances da sessão pública, prevista em edital, será encerrada mediante aviso de fechamento iminente dos lances, emitido pelo sistema eletrônico aos licitantes, após o que transcorrerá o período de tempo de até trinta minutos, aleatoriamente determinado também pelo sistema eletrônico, findo o qual será automaticamente encerrada a recepção de lances;
  XIV – alternativamente ao disposto no inciso anterior, poderá ser previsto em edital o encerramento da sessão pública por decisão do pregoeiro, mediante encaminhamento de aviso de fechamento iminente dos lances e subsequente transcurso do prazo de trinta minutos, findo o qual será encerrada a recepção de lances;
  
  Estes são os procedimentos elencados pelo Decreto Municipal Nº 6.417/2004 no que diz respeito à etapa competitiva do pregão eletrônico, modalidade onde se encaixa a licitação sob comento. Claramente, o texto do Edital não reflete estes normativos cogentes. Alguns aspectos merecem análise especial.
  
  Em relação ao período de tempo da etapa de lances, os incisos XIII e XIV do art. 7º do Anexo II do Decreto Municipal Nº 6.417/2004 prevê um tempo de 30 (trinta) minutos. Este é um apontamento matemático. Contrariando esta determinação, o Edital prevê em seu item 11.8 alínea “a” um tempo de apenas 10 (dez) minutos podendo ser prorrogada automaticamente se, nos últimos dois minutos, houver lance ofertado. Ora, claramente esta exiguidade temporal prevista no Edital não reflete o ordenamento contido no Decreto o que, pode império do princípio da legalidade administrativa, deve ser evitado.
  
  Ainda sob este mesmo prisma, outro aspecto a ser guerreado diz respeito à possibilidade de, a critério do pregoeiro, serem reabertos os trabalhos relativos à oferta de lances mesmo após encerrada a fase competitiva. O item 11.8 do Edital em sai alínea “e” assinala que: “Encerrada a fase competitiva sem que haja a prorrogação automática pelo sistema, poderá o pregoeiro, assessorado pela equipe de apoio, justificadamente, admitir o reinício da sessão pública de lances, em prol da consecução do melhor preço.” Ou seja, resta permitido que, mesmo após encerrada a fase competitiva, o pregoeiro admita a inclusão de novos lances. Salvo melhor juízo, não existe esta permissão nas determinações legais que regem a matéria.
  
  Para que sejam assegurados os princípios da isonomia, da impessoalidade, da igualdade e demais correlatos que devem nortear as licitações públicas, o encerramento da fase competitiva deve seguir critérios objetivos, não abrindo espaços para decisões subjetivas por parte do pregoeiro. Admitir o reinicio da sessão de lances, repito que a critério subjetivo do pregoeiro, mesmo após o encerramento da fase competitiva é, indiscutivelmente, tangenciar a ilegalidade.
  
  In casu, de maneira específica, o Decreto Municipal Nº 6.417/2004 em seu Anexo II, art. 7º colaciona os critérios objetivos da sessão pública do pregão eletrônico. Especialmente nos incisos XIII e XIV deste artigo estão relacionados os procedimentos relativos ao encerramento da etapa de lances e, em nenhum momento, prevê a possibilidade de reabertura de lances nos moldes previstos no item 11.8, “e” do Edital.
  
  Sendo assim, em homenagem aos princípios administrativos já citados e, acentuadamente, em obediência ao princípio da legalidade segundo o qual o agente público apenas pode/deve fazer o que a lei lhe permite, requer-se a alteração do Edital com o fito de corrigir os equívocos aqui apontados. Pleiteia-se, na forma do pedido final.
  
  3) Dos Quantitativos
  Seguindo-se a análise impugnatória, verifica-se que o Edital e, especialmente, o Termo de Referência correspondente deixam de especificar a estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e por cada órgão participante, nos moldes previstos no art. 9º do Decreto Municipal Nº 7.496/2013. O Termo de Referência apenas se digna a estimar um quantitativo total global de 1530 profissionais, sem apontar as estimativas de contratação pelo órgão gerenciador e pelos participantes. Vejamos o que apregoa o Decreto Municipal:
  
  Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:
  II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e órgãos participantes;
  
  Qual a estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador SEMGE? Qual a estimativa de contratação pelo participante SEMEC? Qual a estimativa de contratação pelo participante SEMAS? Qual a estimativa de contratação pelo participante ARSER? Não se têm estas respostas porque, em descumprimento ao que preceitua o art. 9º, II do Decreto Municipal Nº 7.496/2013 labora a omissão do Edital.
  
  É de se anotar, inclusive, que a Minuta da Ata de Registro de Preços constante do Anexo III do Edital assevera que:
  
  
  5.5 Para efeito do disposto no subitem 5.1, caberá ao Órgão Gerenciador autorizar o remanejamento solicitado, com a redução do quantitativo inicialmente informado pelo órgão participante, desde que haja prévia anuência do órgão que vier a sofrer redução dos quantitativos informados.
  
  8. Ao órgão ou entidade PARTICIPANTE cabe:
  c) Observar e controlar a utilização do quantitativo máximo dos itens/grupos do objeto registrados em seu interesse, evitando contratações acima do limite permitido, bem como a utilização de itens/grupo diversos daqueles para os quais solicitou participação no certame;
  
  Ora, como dar cumprimento a estas determinações cogentes se o Termo de Referência, em desobediência ao art. 9º, II do Decreto Municipal Nº 7.496/2013, deixa de informar a estimativa por órgão participante? É omissão crassa que precisa ser corrigida. Não é discricionariedade do pregoeiro. Esta informação necessária decorre de império normativo onde, mais uma vez, deve ser respeitado o princípio da legalidade administrativa.
  
  Vale salientar que esta informação reflete necessariamente no correto dimensionamento das propostas pelas licitantes interessadas. É certo que os custos para oferecimento da mão de obra objeto do certame variam de acordo com a localidade da prestação dos serviços. Indubitável é que, em bairros mais longínquos e remotos, como Tabuleiro do Martins, Cambona, Bebedouro, etc. a alocação de pessoal é mais cara do que em relação postos situados no Centro da Cidade. Portanto, para que os custos constantes das propostas reflitam a realidade, mister se faz que, em atendimento ao que preconiza o Decreto Municipal Nº 7.496/2013, seja informada a estimativa por órgão participante.
  
  Da mesma forma, em descumprimento aos preceitos trazidos no art. 9º, III do mesmo Decreto Municipal, o Termo de Referência deixa de estimar as quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, inclusive, deixando também de estabelecer os limites necessários desta adesão nos moldes estabelecidos no art. 22, §4º do Decreto. Vejamos:
  
  Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:
  III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões;
  
  Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração pública que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.
  § 4º O instrumento convocatório deverá prever que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente do número de órgãos não participantes que aderirem.
  
  
  O instrumento convocatório não traz em seu bojo a previsão determinada pelo art. 22, §4º do Decreto. Todas estas são informações importantíssimas e que, em obediência ao que preconizam ao Decreto Municipal Nº 7.496/2013 não podem faltar no Edital. Sendo assim, requer-se sua reforma, nos moldes do pedido final.
  
  3) Do Cadastro no SICAF
  
  Enxergarmos, também, incompatibilidade legal no que se refere à obrigatoriedade de o licitante interessado estar cadastrado no SICAF – Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores. De acordo com as elucidações contidas no Edital, é condição de participação no certame o cadastro prévio no SICAF, cadastro este sob responsabilidade das empresas. Salvo melhor juízo, esta é uma exigência que não encontra amparo legal no ordenamento jurídico brasileiro. Analisemos.
  
  Está em plena vigência a Súmula 274 do Tribunal de Contas da União que, sem espaço para tergiversações, apregoa que:
  
  SÚMULA Nº 274/TCU
  
  É vedada a exigência de prévia inscrição no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf para efeito de habilitação em licitação.
  
  No mesmo sentido, o Tribunal acentua que:
  
  Licitante interessado em participar de licitações públicas não está obrigado a fazer registro cadastral no órgão ou entidade que realiza procedimentos licitatórios. Apresentação de certificado de registro cadastral em substituição a determinados documentos é faculdade que a Lei de Licitações confere ao licitante. (Tribunal de Contas da União, Licitações & Contratos – Orientações e Jurisprudências do TCU, 4ª ed., 2010, p.449)
  
  Afastando-se deste impeditivo crasso, o Edital impõe esta condição aos licitantes. Diversas são as passagens do texto editalício que apontam neste sentido, em especial, o item 6.2 alínea “a” coloca o credenciamento no SICAF como condição de participação no certame o que, indubitavelmente, fere de morte as determinações do TCU.
  
  Ampliando a análise deste condicionante, vemos que o mesmo, além de atentar contra a citada Súmula, restringe o caráter competitivo da licitação, na medida em que frustra a participação de empresas que, mesmo legalmente desobrigadas, não possuem cadastro no SICAF. Desta forma, ataca-se o art. 3º, §1º, I da Lei Federal Nº 8.666/93. Sendo assim, mister se faz a alteração do Edital com o fito de corrigir este equívoco que, claramente, atenta contra a Súmula Nº 274 do TCU e, conseguintemente, contra a legislação aplicável à matéria. É o que se requer, na forma do pedido final.
  
  4) Da Inabilitação
  
  Por fim, impugna-se o texto contido no item 20.6 do Edital. Neste, colaciona-se o rol de situação que levam à inabilitação do licitante participante. Porém, tangenciando a subjetividade, o caput traz a expressão “poderá ser inabilitado”. Ora, se o licitante cometeu quaisquer das falhas apontadas neste item, a consequência lógica imediata é a inabilitação de maneira objetiva.
  
  Sendo assim, requer-se o aprimoramento do texto no sentido de sanar a incorreção ora apontada. Pleiteia-se, na forma do pedido final.
  
  
  DOS PEDIDOS
  
  Por todo o exposto, com fulcro no item 7.3 do Edital e demais cominações normativas adequáveis à espécie, vimos requerer o conhecimento desta Impugnação por parte desta respeitável Comissão de Licitações para que, no mérito, seja dado provimento em todos os seus termos. Conseguintemente, que sejam realizadas as alterações do Edital com o fito de atender os apontamentos ora apresentados.
  
  Considerando-se que os itens impugnados afetam diretamente a formulação de propostas, com fulcro no item 7.7 do Edital bem como em obediência ao art. 21, §4º, I da Lei Federal Nº 8.666/93, que seja designada nova data para o certame.
  
  Termos em que, pede deferimento.
  
  
  Maceió/AL, 09 de dezembro 2020.
  
  
  
  José Carlos Roberto da Costa
  Diretor Presidente SEAC/AL
  
  
• Recebido em
  09/12/2020 às 16:03:52

Resposta

• Responsável pela resposta
  CRISTINA DE OLIVEIRA BARBOSA


• Resposta
  1. DAS PRELIMINARES
  1.1. Impugnação interposta, tempestivamente, pela licitante SINDICATO DAS EMPRESAS DE ASSEIO E CONSERVAÇÃO, LIMPEZA URBANA, TERCEIRIZAÇÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DO ESTADO DE ALAGOAS – SEAC/AL, pessoa jurídica de direito privado inscrita no CNPJ do Ministério da Fazenda sob o nº 24.256.042/0001-56, com fundamento nas disposições do edital e do art. 24, do Decreto Federal nº 10.024/2019.
  
  2. Considerando as alegações na peça impugnatória, informamos que o certame será SUSPENSO para as devidas análises das razões ali expostas.
  
  3. Em breve publicaremos as devidas respostas.
  
  
  Maceió, 14 de dezembro de 2020.
  
  


• Data da resposta
  14/12/2020 às 08:55:32