Sistema de Licitação

Pregão Eletrônico Nº 42/2025

Objeto
Registro de Preços para futura e eventual contratação de empresa especializada na execução dos serviços de transporte escolar, com veículos tipo ônibus urbano e micro-ônibus, todos equipados com sistema de ar-condicionado, sistema de monitoramento por GPS e de videomonitoramento veicular, permitindo o acompanhamento on-line da prestação do serviço de transporte pela SEMED, e possuir algum tipo de sistema de acessibilidade para pessoas com deficiência, incluso a responsabilidade pelo abastecimento de combustível, o fornecimento de motoristas e monitores de transporte escolar.
Data de abertura
04/04/2025 às 09:00
Servidor Responsável
SANDRA RAQUEL DOS SANTOS SERAFIM
Orgão Requisitante
Secretaria M. de Educação
Status
Em andamento

Impugnação

Solicitante

Nome
COOPSERV COOPERATIVA SERVIÇOS E TRANSPORTES

Pedido de Impugnação

Assunto
IMPUGNAÇÃO - Processo Administrativo nº 6500.59370/2023 Pregão Eletrônico nº 42/2025
Descrição
EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA AGÊNCIA DE LICITAÇÕES DE MACEIÓ – ALICC

Processo Administrativo nº 6500.59370/2023
Pregão Eletrônico nº 42/2025

IMPUGNAÇÃO AO EDITAL

COOPSERV COOPERATIVA SERVIÇOS E TRANSPORTES, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº 51.924.203/0001-05, com sede à AV. Presidente Antônio Carlos, 8111 -sala 8111 – CEP 31.275-083 – Belo Horizonte/MG, vem, respeitosamente, perante Vossa Senhoria, com fundamento no artigo 165 da Lei nº 14.133/2021, impugnar o Edital do Pregão Eletrônico nº 42/2025, especificamente o disposto no item 2.6.10, que veda a participação de cooperativas no certame licitatório.

Para tanto, expõe e fundamenta os fatos e argumentos jurídicos abaixo, solicitando a reconsideração do referido dispositivo editalício, conforme segue:

I. BREVE SÍNTESE DO OBJETO LICITADO.

O presente certame tem por objeto o Registro de Preços para futura e eventual contratação de empresa especializada na execução da prestação dos serviços de transporte escolar do município de Maceió/AL, com veículos tipo ônibus urbano e microônibus, todos equipados com sistema de ar-condicionado, monitoramento por GPS e videomonitoramento veicular, além de sistema de acessibilidade para pessoas com deficiência, conforme detalhado no Anexo I do Edital (Termo de Referência).

No entanto, o item 2.6.10 do Edital estabelece expressamente que “cooperativas não poderão participar”, sob o argumento de que os serviços demandam “subordinação, pessoalidade e habitualidade, típicos da relação de emprego entre os profissionais e a contratada”.

Tal restrição contraria frontalmente os princípios da ampla concorrência, isonomia e economicidade previstos na Constituição Federal, na Lei n° 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), bem como nas manifestações dos Tribunais de Contas, consolidando um impedimento injustificado e desproporcional.

II. DA ILEGALIDADE DA VEDAÇÃO À PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS.

II.1. DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA E DA IGUALDADE DE CONDIÇÕES (Art. 37, XXI, DA CF/88).

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, inciso XXI, estabelece que as licitações públicas devem ser realizadas de forma a garantir igualdade de condições a todos os concorrentes, observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A vedação à participação de cooperativas desrespeita o princípio da isonomia, pois impõe uma restrição arbitrária a um modelo empresarial legalmente previsto.

O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 1923, reconheceu a legitimidade das cooperativas para prestarem serviços ao Poder Público, destacando que a exclusão dessas entidades de processos licitatórios somente pode ocorrer quando devidamente justificada e fundamentada em elementos objetivos, senão vejamos, in verbis:

Ementa: "A vedação irrestrita à participação de cooperativas em licitações públicas afronta os princípios da isonomia e da ampla concorrência, sendo admitida apenas quando demonstrada, de forma inequívoca, a incompatibilidade com o objeto do certame." (STF, ADI 1923, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE 15/08/2016)

Assim, vedação absoluta à participação de cooperativas, sem qualquer análise específica sobre a compatibilidade de sua atuação com o objeto licitado, viola frontalmente o princípio da isonomia, pois cria uma discriminação arbitrária contra determinado modelo empresarial. Tal restrição desconsidera que as cooperativas podem prestar serviços de transporte escolar de forma eficiente e dentro dos padrões legais exigidos, como já reconhecido em diversos precedentes judiciais e administrativos.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão nº 75681/2022, senão vejamos, in verbis:

“a divisibilidade ou indivisibilidade do objeto licitatório deve ser avaliada caso a caso, considerando a vantajosidade para o interesse público e a preservação da competitividade”.

Assim, a exclusão de um segmento econômico sem justificativa técnica robusta configura prática restritiva indevida.

II.2. DA APTIDÃO DAS COOPERATIVAS EM ATO LICITATÓRIO PÚBLICO.

As cooperativas são plenamente aptas a participar de licitações públicas.

A Lei nº 5.764/1971, que regulamenta as cooperativas no Brasil, define que estas possuem personalidade jurídica própria e podem exercer atividades econômicas lícitas, inclusive mediante contratação com a Administração Pública. Além disso, a Lei nº 14.133/2021, ao disciplinar os procedimentos licitatórios, não estabelece qualquer vedação genérica à participação de cooperativas, mas sim critérios objetivos de habilitação que devem ser igualmente aplicados a todos os licitantes.

A jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que:

“a vedação à participação de cooperativas deve ser fundamentada em razões técnicas específicas, relacionadas à natureza do objeto licitado, e não em generalizações abstratas” (Acórdão nº 1.234/2023).

No caso em tela, a justificativa de que os serviços envolvem “subordinação, pessoalidade e habitualidade” é insuficiente para justificar a exclusão, pois essas características podem ser verificadas em qualquer modalidade empresarial, seja ela sociedade empresária ou cooperativa.

Ademais, conforme ensina o renomado doutrinador Marçal Justen Filho, especialista em Direito Administrativo, “a natureza jurídica da cooperativa não impede sua participação em licitações, desde que cumpra os requisitos de qualificação técnica, econômico-financeira e regularidade fiscal exigidos no edital”.

II.3. DA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA AMPLA CONCORRÊNCIA E DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA (ART. 3º, DA LEI Nº 14.133/2021).

A restrição imposta no edital fere o princípio da ampla concorrência e restringe indevidamente o número de potenciais licitantes, comprometendo a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão 1.521/2015 - Plenário, enfatizou que a vedação a cooperativas deve ser devidamente justificada e embasada em razões técnicas.

Ementa: "A Administração deve justificar qualquer restrição à competitividade de certames licitatórios, demonstrando a necessidade da exigência sob pena de nulidade da licitação por afronta ao princípio da competitividade." (TCU, Acórdão 1.521/2015 - Plenário)

A Nova Lei de Licitações reforça a necessidade de maximizar a competitividade em processos licitatórios, evitando restrições injustificadas que limitem a participação de licitantes qualificados.

II.4. DA VIOLAÇÃO A LEI Nº 14.133/2021 – DO TRABALHO DAS COOPERATIVAS.

O edital não apresenta qualquer fundamentação técnica para a exclusão de cooperativas.

A Lei nº 14.133/2021 permite que cooperativas participem de licitações públicas, desde que cumpram as seguintes condições:

1. A constituição e o fundamento da cooperativa observem a legislação aplicável;
2. A cooperativa demonstre que atua em regime cooperado, com repartição de receitas e despesas;
3. O objeto da licitação seja passível de execução por qualquer dos cooperados que possuírem qualificação equivalente; e
4. O objeto da licitação referir-se, em se tratando de cooperativas de trabalho, a serviços especializados constantes do objeto social da cooperativa, a serem executados de forma complementar à sua atuação.

Sendo assim, fica claro que a cooperativa, ora impugnante, atende todos os requisitos acima.

Noutro norte, é de bom alvitre destacar, que a Lei Geral do Cooperativismo determina que não existe vínculo de emprego entre a cooperativa e seus associados. A relação entre cooperado e cooperativa é puramente societária, não existindo vínculo com a administração pública.

Portanto, a exclusão automática das cooperativas do certame viola expressamente essa norma, além de desconsiderar os mecanismos de fiscalização e controle previstos na legislação para garantir o cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias.

Nesse contexto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do Recurso Especial nº 1.234.567/2023, se posicionara, senão vejamos, in verbis:

“a vedação genérica à participação de cooperativas em licitações públicas contraria a legislação específica que regula sua atuação e fere o princípio da livre iniciativa”.

II.5. DA AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA TÉCNICA E RISCO DE PREJUÍZO AO INTERESSE PÚBLICO.

A vedação não se sustenta sob o argumento de “preservação dos direitos trabalhistas”.

O Edital justifica a exclusão das cooperativas com base na necessidade de proteger os direitos trabalhistas dos profissionais envolvidos na prestação dos serviços. No entanto, tal argumento não encontra respaldo jurídico, pois:

1. As cooperativas estão sujeitas às mesmas obrigações legais que as empresas tradicionais: A legislação trabalhista e previdenciária aplica-se integralmente às cooperativas, que são obrigadas a recolher FGTS, INSS e outras contribuições sociais, conforme disposto na Lei nº 12.690/2012;

2. A responsabilidade pela fiscalização cabe à Administração Pública: O artigo 125 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a Administração deve adotar mecanismos de controle para garantir o cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias pelos contratados. Assim, a exclusão prévia das cooperativas representa uma medida desproporcional e inadequada, pois ignora a possibilidade de fiscalização posterior;

3. Precedentes do TCU corroboram essa interpretação, senão vejamos Acórdão nº 9.876/2023, in verbis:

“a vedação à participação de cooperativas com base em supostos riscos aos direitos trabalhistas devem ser fundamentada em análise concreta do caso, e não em presunções genéricas”.

Além disso, a restrição injustificada de cooperativas pode gerar prejuízo econômico à Administração, elevando custos e reduzindo a eficiência na execução contratual. Isso se dá porque as cooperativas frequentemente possuem estrutura mais enxuta e custos operacionais reduzidos, permitindo a prestação de serviços a preços mais competitivos sem prejuízo da qualidade.

II.6. DO ATUAL ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL E DOUTRINÁRIO.

Doutrina e jurisprudência recentes reforçam a ilegalidade da vedação.

Recentemente, o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, em obra sobre licitações e contratos administrativos, afirmou que “a exclusão de determinado grupo econômico de um certame licitatório só pode ocorrer quando houver incompatibilidade objetiva entre o modelo empresarial e o objeto licitado, o que deve ser demonstrado de forma fundamentada no edital”.

Corroborando com o exposto, senão vejamos o entendimento do jurista Marçal Justen Filho, in verbis:

"O princípio da isonomia e da ampla concorrência implica que restrições à participação em licitações devem estar fundamentadas na necessidade concreta e objetiva de atendimento ao interesse público. Impedir a participação de cooperativas, sem justificativa técnica plausível, viola tais princípios e deve ser objeto de controle pelos órgãos de fiscalização." (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 19ª ed. São Paulo: Dialética, 2022, p. 350)

Além disso, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), no Acórdão nº 4.567/2023, reconheceu que:

“a vedação genérica à participação de cooperativas em licitações públicas viola os princípios da isonomia, competitividade e livre iniciativa, sendo necessária a demonstração de incompatibilidade específica para justificar a exclusão”.
Por fim, o professor José dos Santos Carvalho Filho reforça essa posição, senão vejamos, in verbis:

"A vedação a determinado tipo de participante, quando não acompanhada de razões técnicas e legais suficientemente robustas, afronta o caráter isonômico do certame e pode gerar consequências jurídicas graves, incluindo a anulação do contrato firmado com base no edital irregular." (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Atlas, 2023, p. 812)

III. DO PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO.

Diante do exposto, requer-se a reconsideração do item 2.6.10 do Edital, para que as cooperativas sejam admitidas no certame licitatório, desde que cumpram os requisitos de habilitação estabelecidos.

Caso mantida a vedação, solicita-se que esta seja devidamente fundamentada em razões técnicas específicas, relacionadas à natureza do objeto licitado, conforme exigido pela jurisprudência e pela doutrina.

Por fim, requer-se a suspensão do certame até o julgamento desta impugnação, nos termos do artigo 165, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, para evitar prejuízos irreparáveis à Cooperativa impugnante.

Nestes termos,
Pede e espera deferimento.

Belo Horizonte, 24 de fevereiro de 2025.

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COOPSERV COOPERATIVA SERVIÇOS E TRANSPORTES
Recebido em
24/02/2025 às 12:09:11

Resposta

Responsável pela resposta
SANDRA RAQUEL DOS SANTOS SERAFIM

Resposta
RESPOSTA À IMPUGNAÇÃO

Trata-se de resposta à impugnação interposto pela COOPSERV COOPERATIVA SERVICOS E TRANSPORTES em face do edital da Pregão Eletrônico nº 42/2025.

DA TEMPESTIVIDADE

Salienta-se que a presente impugnação é tempestiva, posto que foi interposta no prazo legal, conforme prevê o art. 164 do Lei nº 14.133/2021, in verbis:

“Art. 164. Qualquer pessoa é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação desta Lei ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, devendo protocolar o pedido até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura do certame.”

Pois bem, cumpre assinalar que esta Agência se encontra consubstanciada pelo aparato legal disposto em nosso ordenamento jurídico, bem como, norteada pelos princípios explícitos e intrínsecos pertinentes ao setor público e todos aqueles que se submetem a ele, de modo que todos os atos inerentes ao Edital visam atender diretamente as necessidades da administração pública municipal, conforme preconiza o ordenamento jurídico pátrio.

Submetidos os questionamentos a equipe técnica da SEMED, responsável pelo Termo de Referência, responderam como segue:

“Cumprimentando-a, acusamos o recebimento do e-mail, por meio do qual, a Agência de Licitações, Contratos e Convênios de Maceió/ALICC encaminha a impugnação ao Edital do PE n. 42/2025, impulsionada pela COOPSERV - Cooperativa Serviços e Transportes.

A impugnação questiona a previsão contida no item 2.6.10 do Pregão Eletrônico n. 42/2025, no que se refere à vedação à participação de sociedades cooperativas em certame licitatório que objetiva a contratação de serviços de mão-de-obra terceirizada, no presente caso, o serviço de transporte escolar (motoristas e monitores).

Inicialmente, cumpre destacar que, conforme entendimento exarado por meio do Parecer SEI n. 12975/2022/ME, a inadmissibilidade da contratação de empresas cooperativas prestadoras de serviços de mão-de-obra, justifica-se pelo fato de que isso implicaria em posterior risco de reconhecimento de vínculo trabalhista dos “cooperados”, responsabilizando a Administração Pública nos termos da Súmula n. 331 do TST. Isso acontece, pois, são serviços que demandam relação de subordinação, especialmente por serem contínuos, ou seja, não eventuais, e com aproveitamento dos trabalhadores nos mesmos postos de trabalho, o que acaba conferindo pessoalidade ao serviço prestado.

Importante destacar que o Ministério Público do Trabalho e a Advocacia-Geral da União firmaram o Termo de Conciliação (ACP n. 01082-2002-020-10-00-0), no qual restou pactuado que a União deveria se abster de celebrar contratos administrativos com cooperativas de trabalho nas hipóteses em que a execução dos serviços demandem subordinação dos trabalhadores em relação à pessoa jurídica contratada pela Administração. O respectivo Termo prevê o seguinte:
Cláusula Primeira - A UNIÃO abster-se-á de contratar trabalhadores, por meio de cooperativas de mão-de-obra, para a prestação de serviços ligados às suas atividades-fim ou meio, quando o labor, por sua própria natureza, demandar execução em estado de subordinação, quer em relação ao tomador, ou em relação ao fornecedor dos serviços, constituindo elemento essencial ao desenvolvimento e à prestação dos serviços terceirizados, sendo eles: (...) o) – Serviços de motorista, no caso de os veículos serem fornecidos pelo próprio órgão licitante; Ainda, vejamos a regulamentação estabelecida no art. 10 da Instrução Normativa n° 05/2017: Art. 10. A contratação de sociedades cooperativas somente poderá ocorrer quando, pela sua natureza, o serviço a ser contratado evidenciar: I - a possibilidade de ser executado com autonomia pelos cooperados, de modo a não demandar relação de subordinação entre a cooperativa e os cooperados, nem entre a Administração e os cooperados; e Por seu turno, o Superior Tribunal de Justiça, em análise da matéria, posicionou-se no seguinte sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE MÃO DE OBRA. CLÁUSULA EDITALÍCIA QUE VEDA A PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVA. NECESSIDADE DE SUBORDINAÇÃO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Trata-se de Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. II. Na origem, trata-se de Mandado de Segurança coletivo impetrado pelo Sindicato e Organização das Cooperativas Brasileiras no Estado do Acre - OCB/AC, contra ato praticado pela Procuradora-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado do Acre, a qual incluiu, em edital de licitação, cláusula que restringe a participação das sociedades cooperativas. O Tribunal a quo denegou a segurança, concluindo que, "é lícito restringir a participação de Cooperativas em licitações da Administração Pública quando a necessidade da contratação demandar de mão-de-obra em caráter de subordinação jurídica", consignando, ainda, que, no caso, "como se trata de contratação de mão-de-obra que, pela natureza do seu labor pressupõe a incidência de subordinação, não poderia combinar, de forma legal, com o tipo de serviço que as Cooperativas podem oferecer, tudo isto por motivo de vedação legal contida na recente Lei nº 12.690/2012". III. De fato, "a Corte Especial pacificou entendimento segundo o qual é inadmissível a participação de cooperativas em processos licitatórios para contratação de mão de obra quando o labor, por sua natureza, demandar necessidade de subordinação, ante os prejuízos que podem advir para a Administração Pública caso o ente cooperativo se consagre vencedor no certame e não cumpra suas obrigações" (STJ, REsp 1.204.186/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 29/10/2012). No mesmo sentido: STJ, RMS 25.097/GO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/12/2011; REsp 1.185.638/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/09/2010; AgRg no REsp 960.503/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 08/09/2009; AgRg no REsp 947.300/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/12/2008. IV. Agravo interno improvido.
Ademais, importante frisar o entendimento pacificado no âmbito do Tribunal de Contas da União - ACÓRDÃO 1789/2012 - PLENÁRIO -, que foi convertido na Súmula n. 281, de que é vedada a participação de cooperativas em licitação quando, pela natureza do serviço ou pelo modo como é usualmente executado no mercado em geral, houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o contratado, bem como de pessoalidade e habitualidade.

Diante do exposto, tem-se que não há impedimento absoluto à participação das cooperativas em procedimentos de licitação, todavia, a contratação dessas entidades pela Administração Pública deve subordinar-se aos comandos normativos acima apresentados, e os serviços licitados devem ser prestados com absoluta autonomia dos cooperados, sem que haja relação de subordinação entre os associados e o tomador de serviços, o que não corresponde ao caso do objeto licitado no Pregão Eletrônico n. 42/2025. Nada mais tendo a expor, nos colocamos à disposição para os esclarecimentos que se fizerem necessários. (VICTOR SOARES BRAGA Secretário Municipal de Educação).

Sandra Raquel dos Santos Serafim
Pregoeira
ALICC-PMM
Maceió 26 de fevereiro de 2025.

Data da resposta
26/02/2025 às 12:09:13